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La Política Fiscal al Servicio del Desarrollo Económico y Social

Montevideo del 4 al 7 de junio de 2018

Relatoría del Seminario

La aspiración y expectativas de todos respecto a este seminario quedó reflejada en las presentaciones del primer día: que fuese de provecho. Sin ninguna duda -y sé que habló por todos- ese objetivo se cumplió con creces. Fue muy productivo. Por dos razones, creo interpretar: Estamos cada día más y mejor preparados, y dispuestos, para procesar los conocimientos que nos transmiten en estos foros. Y al mismo tiempo, IEF, AECID, la Cooperación Española no aflojan y suben la vara.

Las charlas del lunes de Laura y Ana fueron el botón de muestra y la mejor manera de empezar. Con información de contexto, datos actualizados, estado del arte. Exposiciones muy didácticas y sustanciosas en teoría y andamiaje conceptual para transitar los 4 días del seminario.

Laura nos habló de los Rasgos delos Sistemas Fiscales en los Países de América Latina y el Caribe. La exposición tuvo dos ejes:

1. Contexto y perspectivas económicas para la región

2. Rasgos fundamentales de los sistemas fiscales latinoamericanos y del Caribe

- Vimos los factores del dinamismo del comercio mundial al 2017. Y, al mismo tiempo, los elementos de incertidumbre que matizan los datos, como la inflación, el déficit, la deuda pública en clave latinoamericana. Todo con muchos y buenos datos.

- Fue una exposición propositiva. Con posibles medidas de corto y largo plazo para aprovechar las tendencias positivas o gestionar el impacto de las negativas.

- Se explayaron sobre: niveles de presión fiscal, estructuras tributarias de los sistemas fiscales. En particular, la concentración de la carga en los impuestos indirectos, especialmente el IVA. Y efectos económicos con las problemáticas de la eficacia, la eficiencia y la equidad. Y el gran problema de la evasión.

- Y se comparó las administraciones tributarias, remarcando los grandes avances en la región en términos de profesionalización, buenas prácticas adoptadas y la incorporación de tecnologías. También se remarcó la persistencia de algunos problemas; entre ellos, los pocos medios para instrumentar políticas tributarias y la inestabilidad del personal directivo (dato que se constató en el día a día con los diálogos entre nosotros).

Ana expuso sobre La Política Fiscal al Servicio de la Cohesión Social.

- Abordó la temática de la Política Fiscal, La Política Tributaria y los Sistemas Tributarios con un punteo y revisión de sus principios rectores y finalidades. E introdujo otras consideraciones a tener en cuenta -para un buen diseño- como la aceptación social, la competitividad, el entorno tributario, la descentralización y las externalidades negativas

- Repasamos los conceptos de Política Tributaria. Con datos y comparativas de presión fiscal y de brecha fiscal. Para luego abordar la cuestión de la cohesión social y los persistentes problemas de desigualdad en nuestra región.

- Por último, como reflexión, se tocó el tema de los efectos redistributivos de la Política Fiscal -por eso la importancia en su diseño- y por qué el sistema tributario es menos redistributivo en ALCA, básicamente -identificando acá solo un par de factores- por nuestras estructuras tributarias, el rezago del impuesto a la renta sin prestar mayor atención a los efectos redistributivos -potenciales- de los impuestos directos, a los altos niveles de informalidad de nuestras economías y a la debilidad institucional de las AT.

El martes, Álvaro Romano de DGI - Uruguay nos contó la experiencia de su organización con

el IVA y como tornarlo un impuesto progresivo.

- Nos presentó un modelo teórico de aplicación, basado en la experiencia uruguaya, que ya

tienen en instrumentación en su primera fase.

- Primero compartió datos de contexto y comparativos de la región y OCDE. Y las

características de los sistemas tributarios en ALCA, con el foco puesto en los efectos

negativos en términos de equidad e informalidad. Y en ese marco, ubicó a Uruguay en su

posición relativa.

- Reflexionó sobre la Política Tributaria como instrumento para la equidad. Sobre que los

tributos no son la mejor herramienta para incidir en la distribución del ingreso y sobre

poner atención para que no afecten negativamente en términos de equidad.

- Expuso datos de cómo Uruguay está transformando su estructura tributaria entre

impuestos regresivos y progresivos. Con un crecimiento, relativo y absoluto, de los

impuestos a la renta por los que -según Álvaro- sentimos aversión en ALCA.

- Nos compartió, con mucho detalle, la experiencia uruguaya en la devolución del IVA con

uso de la tarjeta social y su abordaje progresivo. Anticipándonos que la devolución será

decreciente a medida que se avance hacia los sectores de mayores ingresos. Con la

devolución total en la base de la pirámide y sin devolución en el vértice de mayores

ingresos. Esto está en su fase teórica.

- ¿Cuáles son las ventajas de esta experiencia? Varias. Formalización, bancarización,

simplificación, información (para políticas públicas no necesariamente tributarias),

trazabilidad, personalización del gravamen…. y progresividad con un impuesto indirecto.

- Como dijo Alvaro: “Un IVA estructurado de este modo, no solo no es regresivo, sino que

contribuye positivamente en términos de equidad y rompe con el dilema equidad –

simplicidad”

- En lo particular, lo llamativo de esta solución es como se combinaron positivamente la

creatividad en el diseño, la innovación en la concepción -sobre todo- y la audacia en la

instrumentación al “asociarse”, en una relación ganar-ganar, con los medios de pago.

Gustavo Viñales nos metió un bichito que vino para quedarse. La relación entre fiscalidad y la

responsabilidad intergeneracional.

- A partir del concepto de sustentabilidad, o sostenibilidad, nos introdujo la dimensión

generacional y nos dejó grabada la imagen de la feta de jamón entre dos panes.

- Abordó el tema desde el vínculo entre Desarrollo Sustentable y Fiscalidad. Y los tributos

en los cuales la cuestión intergeneracional es más explícita. Como los impuestos a las

herencias o sucesiones, los impuestos verdes o medioambientales, los impuestos sobre la

explotación de recursos naturales no renovables y las contribuciones a la seguridad social.

- En su argumentación llegó hasta la crisis del Estado de Bienestar y la importancia del

componente generacional en la política fiscal.

- Nos explicó, con mucha precisión y con su ejemplo personal, el desequilibrio entre

transferencias ascendentes (a mayores y ancianos) y descendentes (a la infancia y los

jóvenes). Y como este desequilibrio sostenido pone en juego la sustentabilidad del sistema

tributario en su conjunto.

- Puso el foco en las funciones del sistema tributario: la instrumental y la redistributiva.

 La función instrumental con el ciudadano cómo usuario de los bienes públicos

financiados con sus impuestos.

 La función redistributiva como equidad recaudatoria para equilibrar desigualdades

sociales.

- Estas dos funciones contrastan con una visión de “imposición” del sistema tributario

(previa al Estado de Bienestar) y que actualmente es la percepción más común entre los

jóvenes.

- Gustavo nos invitó -para empezar a visualizar un nuevo diseño- a repensar el Estado como

instrumento dinamizador

Ese mismo martes, Laura expuso sobre la fiscalidad de las PyMEs con un análisis del sector y

la evolución de los regímenes simplificados de tributación. Revisó algunas de las cuestiones

controvertidas que impactaron en el auge y la decadencia (o dudas sobre su utilidad) en la

instrumentación de estos esquemas.

- Repasó la importancia de las PyMEs en la economía en términos de generación de empleo,

contribución al PIB e impacto en la recaudación tributaria.

- Hizo una reseña de las características de las PyMEs desde el punto de vista tributario y de

la relación entre informalidad y tamaño de los contribuyentes. Con un detallado análisis

de lo que se entiende por sector informal de la economía y cuáles son sus factores de

procedencia: la moral tributaria, el diseño tributario, la calidad en la retribución de

servicios y bienes públicos, el control de las administraciones tributarias, el nivel

educativo, la calidad de las instituciones y la confianza en los entes de gobierno.

- Distinguió entre los enfoques teóricos de “exclusión” y de “elección” para el diseño de los

regímenes y comparó los niveles de informalidad en ALCA, respecto de OCDE, como

terreno para la instrumentación de estos esquemas. Y nos dio un panorama de los

elementos, características y propósitos de los Regímenes Simplificados. Entre estos

últimos, como ABC para la adopción de buenas prácticas: incorporar contribuyentes al

sistema, fomentar el cumplimiento voluntario, eficientizar los recursos y facilitar el control

de la administración tributaria.

- Entre los principales problemas identificó: el salto de los contribuyentes desde el régimen

general, el enanismo fiscal, la ausencia o ineficacia del control posterior de las

administraciones tributarias, facturas adulteradas y el bajo impacto en la recaudación.

- Compartió la experiencia española. Con su evolución, mejoras y adecuaciones que se

instrumentaron a partir de los problemas detectados.

- Y planteó la pregunta de su utilidad o no. Sea como estímulo a la creación y desarrollo del

sector. O por el impacto de las tecnologías que aceleran el proceso desde la segmentación

a la personalización de la gestión tributaria.

El miércoles Ignacio nos anotició sobre el estado de situación de la Agenda Fiscal Internacional.

Y expuso los nuevos desafíos que se generan a partir de la economía digital.

- Reseñó los porqués y para qué de la conformación de la agenda internacional, desde sus

inicios a instancias del G20, con los aportes posteriores de la OCDE y del Foro Global. Y

cómo, por el peso de los hechos, se introdujo en esas mesas en busca de coordinación la

temática de la fiscalidad. Básicamente, por la actividad económica de las multinacionales

en varios países, lo que resaltó la importancia del trabajo colaborativo, de la coordinación

de acciones y de la transparencia.

- También, dio cuenta de un hecho que tenemos que internalizar más temprano que tarde:

No podemos abordar, o seguir abordando, los problemas fiscales del Siglo XXI con

instrumentos del Siglo XX. Evidencia que aplica, con un efecto multiplicador, a distintos

tipos de actividad económica y en todos los niveles de la administración tributaria.

- Entre esas actividades, puso el foco en los desafíos de la economía digital y en la necesidad

de avanzar con convenios multilaterales y procesos de cooperación entre jurisdicciones

para gravarla correctamente.

- Fue reveladora la explicación sobre cómo se aporta valor en la nueva economía. La crisis

de los conceptos de imposición directa e indirecta. Y en simultáneo, la irrupción de la

“información” como atributo de “valor”.

- Pero para complicarlo más, pregunto: ¿cómo se grava a quien produce, vende y tributa

donde quiere y no donde produce? En una economía donde los límites entre lo real y lo

digital no son precisos. Si es que hay algún límite. Ahora que se habla de economía virtual

y física. O de bits y de átomos, como complementó después Ana. En síntesis: desapareció

el lugar físico de producción como lo conocimos hasta ahora.

- Todo esto, una vez que lo procesemos porque es desafiante para los seres analógicos

(como muchos de nosotros), nos empuja a pensar nuevas categorías, nuevos conceptos,

nuevos diseños tributarios. Y, en consecuencia, nuevos impuestos.

Ana completó el cuadro de los desafíos fiscales en la Economía Digital con su exposición sobre

la Economía Colaborativa

- Nos dio un panorama muy completo sobre la economía digital, sobre cómo se está

conceptualizando a la economía colaborativa (conceptualización en curso) y cuáles son los

nuevos retos tributarios en un marco de cambios sociales y económicos vertiginosos. Y

con la “información” como factor novedoso de producción, o de valor como también

planteó Ignacio.

- Ante estas nuevas realidades, la pregunta que hace Ana -para todos- es qué pasa con los

sistemas fiscales y cuáles fueron los factores que facilitaron esta irrupción. Básicamente:

las nuevas tecnologías y los cambios en las pautas de consumo. Con tres participantes

principales: prestadores, usuarios e intermediarios, con plataformas en línea y

colaborativas en los sectores, principalmente, de alojamiento, cesión o entrega de otros

bienes distintos de vivienda, transporte u otras prestaciones de servicios y finanzas.

- Retos fiscales de la economía colaborativa (son varios) para la tributación directa e

indirecta y la tributación internacional. Y surgen, además, cuestiones técnicas. Por

mencionar una: ¿cómo determinar los hechos imponibles?

- Pero hay más preguntas. Y de fondo. ¿Las reglas tradicionales de la tributación aplican a

esta nueva manera de actividad económica? O, ¿cómo encarar cuestiones como la fijación

del precio, de la propiedad de los activos o de la calificación y lugar de producción de la

renta?

- Ana concluye, y nos comparte el desafío, con que de manera muy clara y evidente este

tipo de actividad pone en crisis los modelos tradicionales de tributación y nos plantea

nuevos desafíos. Por mencionar solo algunos, sobre el fomento y la penalización, la

trazabilidad de las operaciones y la revisión de conceptos o prácticas utilizadas hasta

ahora.

Para concluir, creo el seminario fue un éxito por un montón de razones. Y también por lo

metodológico. Además de la riqueza conceptual y teórica de las ponencias, del volumen y

calidad de la información (actualizada) que nos compartieron, y de la invitación permanente

a pensar y reflexionar sobre cómo hacerlo mejor en los escenarios actuales y como

prepararnos para los escenarios futuros, el haber trabajado con un caso y con la dinámica de

role-playing fue acertado y super productivo. Estrechó lazos y nos permitió conocer mejor las

prácticas, los avances, las dificultades y los desafíos de las administraciones tributarias de

nuestra región.

Gracias a cada uno de los participantes y especialmente a AECID, a IEF, a Carina, Laura, Ana y

Nacho por esta gran experiencia de formativa y de integración. Andrés Antonietti - Argentina